美国队长和钢铁侠，你支持谁？
2016年是一个超级英雄电影扎堆的时间，而且非常巧合地，无论是《超人大战蝙蝠侠》、《美国队长3》还是《X战警：天启》，它们都涉及超级英雄之间的内讧，而由此引发的主题讨论也都非常相近：当超级英雄的力量强大到令公众恐慌，它们是否有必要进行监管？对这个问题的分歧想必在《美国队长3》中体现得最为淋漓尽致，面对一个主张将复仇者联盟的行动纳入监管的法案，以美国队长为代表的反方拒绝签字，认为监管者也是人，也有可能滥用手中的权力，如果签字，超级英雄的行动会受到重大限制，还有可能会被监管者中潜伏着的诸如“九头蛇”之类的不法分子利用。而以钢铁侠为代表的正方则认为应该签字，这样一方面可以实现对超级英雄失控的力量的控制，防止产生公共危险；另一方面，还可以在签字后通过斡旋和谈判实现对超级英雄行动权限的进一步争取。
美国队长和钢铁侠，你支持谁？这不仅是一个电影中的娱乐话题，甚至可以上升到法律问题的地步，即：超级英雄是否应当监管？
不过，法律层面对这个问题的回答并不困难：如果现实社会中真的存在这类超级英雄，对他们的行动开展监管，很有可能是不同法系、不同民族、不同价值观的法律最容易达成的一个共识。道理很简单，“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败”。任何一个掌握强制力的实体都潜在地具有扩张和异化的倾向，也正是由于这个原因，现代社会通常会将公权力划分为立法权、行政权和司法权，并使其彼此分工，并彼此监督。而在超级英雄团体上，这个原理也是一致的：当力量强大到一定程度，这个力量的使用就不再是超级英雄个人的私权问题，而涉及整体公共利益，为了防止力量腐败，有必要对超级英雄进行监管。
这是否意味着美国队长的选择在法律层面是错的呢？也不能完全这么说。因为在电影所设置的世界观中，美国队长有一个反对监管的坚实理由：监管者本身不可靠，这已经从九头蛇卧底神盾局多年的事件中得到了充分的体现。由此也显露出《美国队长3》电影所涉及的法律问题的根本：如果说监管超级英雄在法律层面是非常正当的，那么谁来确保监管过程的正当性？换句话说，监管者监管了超级英雄，谁又来监管监管者？
现实中有没有类似复仇者联盟的机构？还真有
现代社会发展迅速，社会分工愈发精密，在法律层面产生的一个问题便是：我们面临越来越多的未知专业领域，如果法律执业者不具备这一专业领域的专业知识，将很难处理这当中的法律问题。但是，如果将这一领域的立法权全部交由专业人员处理，又容易产生其他问题：本专业人员很容易产生对同行的“惺惺相惜”之情，这就很容易立法中产生对非行业利益的排斥。举一个大家普遍很关注的例子：食品安全立法就是一个很典型的专业领域，不具有现代食品专业知识的法律人士很难制定出一部符合食品安全要求的法律，但是，如果真的将食品安全立法全部交由行业人员进行，那就很有可能产生灾难——这些人员制定的法律很有可能是偏好保护食品从业者的，而更容易忽视消费者权利的保护。
上述两难问题，是不是很类似超级英雄电影中的局面？一方面，只有超级英雄才最了解危机来临时如何行动是最专业的；但另一方面，如果完全放任他们自由行动，作为普通的弱势群众之一的你，真的会放心吗？
在现实社会中，为了应对此类问题，我们的社会组织日益演化出一种特殊的管理机构组织形态，它们被称为“独立规制机构”，其性质非常类似电影中的复仇者联盟。只不过，后者解决的是世界和平问题，而前者解决的是专业领域的监管如何平衡专业能力和公众需求之间的问题。
第一家独立规制机构产生于1887年的美国，它被称为“州际商务委员会（Interstate Commerce Commission，ICC）”，专职负责铁路行业的监管。如今，独立规制机构的做法已经远超美国，在很多国家都有实践，我国的一些部门也表现出独立规制机构的特点。比如在金融监管方面著名的银保监会、证监会，以及在国有资产监管方面的国资委等，这就可以称为中国特色的独立规制机构。与之性质相类似的还有中国香港的廉政公署。这些机构共同的特点是：负责的都是高度专业性事项，而在相关事项中又享有超出行政机构的权力。
独立规制机构：现代行政机构的新形态
与一般的行政组织相比，独立规制机构在组织形态上具有如下三个方面的典型特征：
第一为职权上的专司性。大多数的政府部门的职权都是综合式的，比如公安局既负责治安执法，又负责刑事案件的侦查，还负责户口和居民身份证等事项的管理。但是，独立规制机构的职权却非常狭窄，比如前面提到的美国ICC专门负责铁路行业的监管，在这一狭窄的主管事项中，独立规制机构的权力却十分庞大，经常既享有相关监管规定的立法权，又负责实施监管，对于不服监管的行为还可进行裁决。这便与传统行政机构不同，比如公安机关，它虽然负责刑事案件的侦查，但后续的起诉和审判却必须交由检察院和法院进行。但在独立规制机构中，却经常出现“自己制定规则、自己执行规则、自己监督规则”的奇葩景象。这种特殊的组织形式，是不是与复仇者联盟在维护世界和平时的自由行动十分相像？也正是由于这个原因，独立规制机构的职权必须是狭窄的，否则，如果职权超出了其负责的专业范围，这种集大权于一身的做法很容易诱发腐败。
第二为运行上的独立性。一般的行政机构通常要接受上级机构的领导，执法活动也要受到各种组织不同层面的影响。但在独立规制机构中，只有确保它们执法过程中不受任何委任者和利益相关者影响的独立性，才能保证其执法的权威性。由此决定了独立规制机构的如下特征：一方面，独立规制机构的核心组成人员应当具有专业性，熟稔地了解其所负责的专业内容，这些组成人员在立法上享有“任职保障”，即除了法律明确规定的几种解职情形之外，他们不能被随意解雇，这有利于确保他们在履职过程的独立性。另一方面，独立规制机构在行政编制上级别要足够高，从而确保其实际执法能产生足够的威慑性，不至于因为“官大一级压死人”的官场生态而影响其实际执法效力，我国的银保监会和证监会都是直属于国务院的正部级事业单位。在这个方面，超级英雄电影中最近似于独立规制机构要求的组织并不是复仇者联盟，而是神盾局。影片中的神盾局在一般的国防和军事组织之外单独设立，人员直接对国际若干委员负责，主要责任人员都是具有专业知识的高级特工，这些都是独立规制机构的典型体现。
第三为组织上的合议制。一般的行政机构通常奉行“首长负责制”，即“一把手”最终享有机构决策权，同时对机构的行为和后果承担最直接的法律责任。但在独立规制机构中，却主要依靠一个集体领导的合议制进行决策。这主要是因为，为了确保独立规制机构监管职权的正当运行，它已经被匹配了职权上的专司性和运行上的独立性，在所负责的领域拥有整个社会最大的权力。此时，如果再遵循首长负责制运行，就会导致监管职权全部集于一身，就有可能诱发腐败问题。也正是由于这种合议制的原则，一般行政组织通常叫做“某某局”，而独立规制机构则经常叫做“某某委员会”。如美国的民用航空委员会（Civil Aeronautics Boards）、经济咨询委员会（Council of Economic Advisors）、商品期货交易委员会（Commodity Futures Trading Commission）、国家健康协会（National Institute of Health）等等。中国的银保监会全称也是“中国银行保险监督管理委员会”。组成合议集体的人员除了相关行业的专家之外，一般还包括关联行政机构的负责人，以及有可能受到独立规制机构执法影响的利害关系人，等等。这些人员参与决策的过程可有有效地避免行业专家完全垄断相关领域的立法决策。比如我国的国务院反垄断委员会，即由国务院副总理担任主任，商务部部长、发改委主任、工商总局局长、国务院副秘书长私人担任副主任，委员则由各部委副职首长组成。在委员会之外另行组建了一个由21名法律、经济学专家组成的专家咨询组，来自对外经济贸易大学、北京大学、中国政法大学、上海交通大学和中国社科院等单位。
如何经营一个好复仇者联盟
如果现实中真的存在超级英雄，那么对超级英雄团体的运作结构，必须全方面地吸纳独立规制机构的运作形态，才能真正解决“谁来监管监管者”这一困难问题。
首先，按照独立规制机构职权专司性的要求，复仇者联盟有权自由行动的事项应当足够“小”，除了自然灾害、国防安全等大型紧急危险之外，复仇者联盟并不能独立决定对任何事项开展行动。这既能保证超级英雄的能力用在了“刀刃”上，也避免了超级英雄在一般的治安事件中滥用超能力的可能——起码他们不会为了制止一起抢钱包事件就把抢劫犯宰了。
其次，按照独立规制机构运行独立性的要求，复仇者联盟应当直接对联合国级别的组织负责，而免于受到美国等国家的利益干涉，这就能确保他们在维护和平时行为目标的公正性。这也非常容易理解——如果绿巨人的能力被恐怖组织利用了，那无疑就是全球级别的灾难。
最后，也是最重要的，亦是解决本文开篇提出的“谁来监管监管者”的药方，应当按照独立规制机构组织合议制的要求，对复仇者联盟的内部决策机制进行改造。按照电影的情节设计，复仇者联盟目前遵循的是一种“关键人”决策机制，即由美国队长、钢铁侠等少数关键的超级英雄进行决策，在其他英雄辅助执行下完成任务。为了确保复仇者联盟运行的正当性，应当改变这一机制，建立起由政府部门首长、超级英雄、利害关系人共同组成的合议制委员会，政府部门首长应当包含联合国安理会责任人员、世界主要大国国防部门责任人员等等，利害关系人可以包含在国防、国际关系等方面的专家学者、知名社会公益人士等等，这两类人员应当各占委员会人数的三分之一，而超级英雄组成人员则占到另外三分之一，由他们共同决定一项维持和平任务的实施。在这种决策机制下，既能确保对超级英雄专业性的尊重，又能确保对社会各利益结构和公共安全的保障。此时的复仇者联盟，才称得上是一个不会令民众感到恐惧的超级英雄团体。
当然，艺术创作总是与法律现实不那么完全一致的，如果真按照独立规制机构的模式对复仇者联盟的组织机构进行设置，电影必然变得非常冗长和无聊。本文仅仅是尝试从正式法律问题的角度去探讨一个虚构的问题，进而进一步展现法律的现实运作形式与法律人的思维特色。毕竟，每个人都有一个有关超级英雄的梦。
